Legalizacja obiektów budowlanych powstałych przed 1995r. jest jednym z najczęściej pojawiających się problemów w praktyce Prawa budowlanego w Polsce. Co z tym?
Wynika to z faktu, że w okresie PRL oraz w latach transformacji ustrojowej obowiązywały inne przepisy niż obecnie, a obowiązki dotyczące dokumentacji były mniej restrykcyjne.
Właściciele i zarządcy takich budynków często nie posiadają kompletu dokumentów potwierdzających legalność inwestycji, co rodzi trudności podczas kontroli, sprzedaży nieruchomości czy ubiegania się o pozwolenia na przebudowę. Niniejszy artykuł omawia szczegółowo kontekst prawny, procedury legalizacyjne, orzecznictwo sądów administracyjnych oraz praktyczne aspekty związane z legalizacją obiektów budowlanych sprzed 1995 r.
Przepisy sprzed 1995 r. Przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r., która zaczęła obowiązywać od 1 stycznia 1995 r., inwestycje budowlane regulowała ustawa z 24 października 1974 r. o prawie budowlanym. W tamtym czasie nie istniał obowiązek archiwizowania dokumentacji projektowej przez inwestorów ani właścicieli. Organy administracji przechowywały pozwolenia na budowę zazwyczaj przez 5 lat, po czym dokumentacja mogła być niszczona. W praktyce oznaczało to, że po latach trudno było odtworzyć historię budowy danego obiektu.
Nowe obowiązki po 1995 r. Przełom nastąpił z wejściem w życie nowego Prawa budowlanego. Od 1 stycznia 1995 r. właściciele i zarządcy obiektów mają obowiązek przechowywania dokumentacji budowlanej przez cały okres użytkowania obiektu (art. 63 ust. 1 pr. bud.). Wprowadzono także szczegółowe procedury legalizacyjne, w tym uproszczoną legalizację dla obiektów powstałych ponad 20 lat temu. Przepisy te miały na celu uporządkowanie stanu prawnego nieruchomości i zapewnienie bezpieczeństwa użytkowników.
Samowola budowlana – definicja i konsekwencje. Samowola budowlana to wykonanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia. Jednakże w polskim prawie nie funkcjonuje domniemanie samowoli budowlanej – brak dokumentacji nie jest automatycznie równoznaczny z nielegalnością obiektu. To organ nadzoru budowlanego musi wykazać, że budynek powstał bez wymaganych zezwoleń.
Brak dokumentacji – co to oznacza? Brak dokumentacji budowlanej dla obiektów sprzed 1995 r. jest zjawiskiem powszechnym. Wynika to z faktu, że prawo nie nakładało obowiązku jej przechowywania na właścicieli. Zmiany ustrojowe, likwidacja przedsiębiorstw państwowych i przekształcenia własnościowe przyczyniły się do utraty wielu archiwalnych dokumentów. W praktyce właściciele często nie są w stanie przedstawić pozwolenia na budowę ani projektu budowlanego. Jednak, jak podkreślają sądy administracyjne, brak dokumentacji nie jest dowodem na samowolę budowlaną. Legalność budynku można wykazać innymi środkami dowodowymi, np. zeznaniami świadków, zdjęciami, starymi mapami czy dokumentami podatkowymi.
Uproszczona legalizacja – szansa dla starych budynków. W 2020 r. wprowadzono do Prawa budowlanego uproszczoną procedurę legalizacyjną (art. 49f i 53a pr. bud.), która dotyczy obiektów wybudowanych co najmniej 20 lat temu. Warunki legalizacji to:
- zgodność obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy,
- spełnienie wymagań technicznych,
- brak zagrożenia dla życia lub mienia.
Postępowanie wszczynane jest na wniosek właściciela lub zarządcy. Organ nadzoru budowlanego nie pobiera opłaty legalizacyjnej, a jeśli warunki są spełnione, wydaje decyzję legalizacyjną, która nadaje obiektowi status zgodnego z prawem. To rozwiązanie ma na celu uporządkowanie stanu prawnego starszych nieruchomości i umożliwienie ich dalszego użytkowania lub modernizacji.
Orzecznictwo sądów administracyjnych. Sądy administracyjne wielokrotnie podkreślały, że:
- Brak dokumentacji nie jest równoznaczny z samowolą budowlaną (wyrok NSA z 16.01.2013 r., II OSK 1705/11).
- Obowiązek przechowywania dokumentacji istnieje dopiero od 1 stycznia 1995 r. (wyroki NSA z 22.06.2020 r., II OSK 102/20 oraz 29.09.2020 r., II OSK 1465/20).
- W przypadku braku dowodów organ powinien umorzyć postępowanie, a nie domniemywać nielegalności (art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego).
- Legalizacja powinna być rozpatrywana według przepisów obowiązujących w chwili wszczęcia postępowania (wyrok NSA z 9.01.2024 r., II OSK 1409/21).
Które przepisy stosować do starych budynków? W praktyce pojawia się pytanie, czy do legalizacji obiektów sprzed 1995 r. stosować przepisy obowiązujące w chwili budowy, czy aktualne regulacje. Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że należy stosować przepisy obowiązujące w chwili wszczęcia postępowania legalizacyjnego. Takie podejście zapewnia bezpieczeństwo prawne właścicieli i chroni ich przed negatywnymi skutkami zmian prawa.
Praktyka organów nadzoru budowlanego. Organy nadzoru budowlanego mają obowiązek podejmowania działań z urzędu w celu zwalczania samowoli budowlanych. Jednak w przypadku obiektów sprzed 1995 r., gdy nie ma dokumentacji i jednoznacznych dowodów na nielegalność, organy powinny wykazać się szczególną starannością. W sytuacji, gdy nie jest możliwe ustalenie stanu faktycznego, postępowanie powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe, a nie wymuszać na właścicielu złożenie wniosku o legalizację uproszczoną. Właściciele nie mogą być obciążani obowiązkiem przechowywania dokumentacji, której prawo nie wymagało w chwili powstania obiektu.
Odpowiedzialność właścicieli i zarządców. Właściciele obiektów powstałych przed 1995 r. nie byli prawnie zobowiązani do przechowywania dokumentacji budowlanej. W związku z tym nie można wymagać od nich przedstawienia takich dokumentów, zwłaszcza gdy organy nadzoru również nie dysponują kompletną dokumentacją. Wymuszanie na właścicielach przyznania się do samowoli budowlanej bez jednoznacznych dowodów jest sprzeczne z zasadami państwa prawa i może naruszać ich prawa majątkowe.
Przykładowe sytuacje z praktyki. W praktyce często spotyka się sytuacje, gdy właściciel starego domu lub budynku gospodarczego nie posiada żadnych dokumentów budowlanych. Podczas sprzedaży nieruchomości, remontu czy rozbudowy pojawia się problem – potencjalny nabywca lub urzędnik żąda okazania pozwolenia na budowę. W takich przypadkach warto zebrać wszelkie możliwe dowody potwierdzające długoletnie użytkowanie obiektu, np. rachunki za media, zdjęcia, zeznania sąsiadów czy wpisy w księdze wieczystej. W razie wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego, należy powołać się na orzecznictwo sądów administracyjnych i domagać się umorzenia postępowania w przypadku braku dowodów na nielegalność budynku.
Znaczenie legalizacji dla właścicieli. Legalizacja obiektu budowlanego to nie tylko kwestia zgodności z przepisami, ale także bezpieczeństwa prawnego właściciela. Zalegalizowany budynek można bez przeszkód sprzedać, wynająć, ubezpieczyć czy rozbudować. Brak legalizacji może skutkować problemami przy ubieganiu się o kredyt hipoteczny, uzyskaniu pozwolenia na rozbudowę lub modernizację, a nawet nakazem rozbiórki w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej.
Podsumowanie i wnioski. Legalizacja obiektów budowlanych powstałych przed 1995 r. to proces wymagający uwzględnienia specyfiki historycznej, prawnej oraz praktycznej. Kluczowe wnioski płynące z analizy przepisów i orzecznictwa to:
- Brak dokumentacji budowlanej dla obiektów sprzed 1995 r. nie jest jednoznaczny z samowolą budowlaną.
- Organy nadzoru budowlanego muszą wykazać nielegalność obiektu na podstawie dowodów, a nie domniemań.
- W przypadku braku dowodów postępowanie powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe.
- Legalizacja samowoli budowlanej odbywa się na podstawie przepisów obowiązujących w chwili wszczęcia postępowania.
- Właściciele i zarządcy nie mogą być obciążani obowiązkiem przechowywania dokumentacji, której prawo nie wymagało w chwili powstania obiektu.
- Procedura uproszczonej legalizacji stanowi narzędzie do zalegalizowania starszych samowoli, ale wymaga spełnienia określonych warunków.
Przyjęcie powyższych zasad sprzyja stabilności prawa budowlanego, ochronie praw majątkowych obywateli oraz prawidłowemu funkcjonowaniu nadzoru budowlanego. Legalizacja starych obiektów budowlanych jest możliwa, ale wymaga znajomości przepisów, orzecznictwa oraz odpowiedniego podejścia ze strony organów administracji.
Paweł R. Rojczyk
Artykuł ukazał się w „Inżynierze Warmii i Mazur” nr 1/2025 – biuletyn Warmińsko-Mazurskiej OIIB. Za możliwość przedruku dziękujemy Izbie i autorowi
