Zmiana lokalizacji budynku na działce jest jednym z tych zagadnień, które w praktyce procesu budowlanego często prowadzą do sporu. Wyjaśniamy temat „prawnie”.
Analizujemy sytuacje przytaczając uwagi z wyroku NSA z 3 kwietnia 2025 r., II OSK 2118/22.
Nie chodzi o to, że sama czynność projektowa jest szczególnie złożona, lecz dlatego, że jej skutki mogą być oceniane z kilku perspektyw jednocześnie. Dla inwestora przesunięcie budynku o kilka metrów bywa korektą techniczną albo organizacyjną. Dla projektanta może być następstwem kolizji terenowej, wymagań komunikacyjnych, warunków gruntowych albo racjonalizacji układu zagospodarowania terenu. Dla sąsiada zaś może oznaczać nową relację przestrzenną, a czasem także obawę o ograniczenie możliwości zabudowy własnej działki. Natomiast organu nadzoru budowlanego „zapyta”: czy zmiana taka uruchamia reżim postępowania naprawczego, czy też mieści się w granicach nieistotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu(?)
Liczy się skutek, nie samo przesunięcie
Wyrok NSA z 3 kwietnia 2025 r., II OSK 2118/22, ma istotne znaczenie praktyczne, ponieważ nie sprowadza kwalifikacji odstępstwa do prostego stwierdzenia, że budynek został przesunięty. Sąd wymaga oceny skutku tej zmiany. Nie każda zmiana lokalizacji obiektu jest więc zmianą istotną. Jednocześnie nie można przyjąć, że każda zmiana lokalizacji pozostaje prawnie obojętna. Ocena musi zostać dokonana przez pryzmat art. 36a Prawa budowlanego (dalej: Pb) oraz pozostałych przepisów, które mogą powodować, że określona modyfikacja projektu wywołuje skutki w sferze praw osób trzecich, zgodności z planem miejscowym albo konieczności uzyskania nowych decyzji, pozwoleń lub uzgodnień. Rozstrzygnięcie to jest ważne także dlatego, że NSA wyraźnie odróżnił prowadzenie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia od prowadzenia robót budowlanych z odstępstwem od zatwierdzonego projektu. W praktyce różnica ta bywa niedoceniana. Tymczasem od prawidłowej kwalifikacji zależy zakres kompetencji organu nadzoru budowlanego oraz wybór właściwego trybu działania. Organ nie powinien stosować art. 50 i art. 51 Pb wyłącznie dlatego, że stwierdził różnicę między projektem, a wykonaniem. Musi najpierw ustalić, czy różnica ta ma charakter istotny w rozumieniu ustawy.
W sprawie zakończonej powyższym wyrokiem NSA inwestor budował obiekt produkcyjno-usługowy na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Po rozpoczęciu procesu budowlanego wystąpił do organu administracji architektoniczno-budowlanej o zmianę pozwolenia na budowę w zakresie lokalizacji obiektu. Zmiana polegała na przesunięciu go o 3 m. Organ zatwierdził projekt zamienny i zmienił decyzję o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie z ustaleń sprawy wynikało, że inwestor rozpoczął realizację obiektu w lokalizacji odpowiadającej projektowi zamiennemu jeszcze przed uzyskaniem ostatecznej decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę.
Spór zainicjowany przez właściciela nieruchomości sąsiedniej dotyczył tego, czy takie działanie inwestora powinno zostać potraktowane jako naruszenie wymagające ingerencji organu nadzoru budowlanego. Skarżący podnosił, że inwestor rozpoczął roboty zgodnie z rozwiązaniem, które zostało zatwierdzone dopiero późniejszą decyzją zmieniającą pozwolenie. W jego ocenie zatwierdzenie projektu zamiennego miało w istocie prowadzić do zalegalizowania wcześniej dokonanych zmian.
Organy nadzoru budowlanego przyjęły jednak, że przesunięcie budynku nie zwiększyło obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której został zaprojektowany. W konsekwencji uznały, że odstępstwo nie miało charakteru istotnego i nie wymagało uruchomienia postępowania naprawczego. WSA w Łodzi zaakceptował tę ocenę, a NSA oddalił skargę kasacyjną.
Czy odstępstwo jest istotne
Punktem wyjścia dla analizy jest art. 36a Pb. Zgodnie z art. 36a ust. 1 istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki, lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Przepis ten określa zasadę, ale samodzielnie nie rozstrzyga jeszcze, które odstępstwo jest istotne. Rozstrzygnięcie to następuje w art. 36a ust. 5 Pb. W zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu kluczowe znaczenie ma art. 36a ust. 5 pkt 1. Zgodnie z nim istotne odstąpienie obejmuje odstąpienie w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany. Treść przepisu pokazuje, że ustawodawca nie utożsamia każdej zmiany PZT z odstępstwem istotnym. Dla istotności w zakresie art. 36a ust. 5 pkt 1 potrzebny jest konkretny skutek. Tym skutkiem jest zwiększenie obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt został zaprojektowany. Sama zmiana usytuowania budynku w obrębie działki nie wyczerpuje jeszcze tej przesłanki. Może ją wyczerpywać dopiero wtedy, gdy przekłada się na nowe ograniczenia w zabudowie terenu sąsiedniego albo na inne skutki wynikające z przepisów odrębnych.
Nie można także pomijać pozostałych przesłanek wymienionych w art. 36a ust. 5. Zmiana lokalizacji może okazać się istotna nie tylko przez zwiększenie obszaru oddziaływania. Może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, innych aktów prawa miejscowego albo prowadzić do konieczności uzyskania lub zmiany decyzji, pozwoleń, uzgodnień lub zgłoszeń wymaganych do uzyskania pozwolenia na budowę lub do dokonania zgłoszenia. Z tego względu analiza nie może kończyć się na samym pomiarze przesunięcia. Zgodnie z art. 3 pkt 20 Pb przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Definicja ta ma podstawowe znaczenie dla oceny zmiany lokalizacji budynku. Obszar oddziaływania nie jest kategorią uznaniową ani opisem subiektywnego dyskomfortu właściciela działki sąsiedniej. Nie wystarcza twierdzenie, że budynek został przesunięty bliżej, że jest bardziej widoczny albo, że zmienił kompozycję przestrzenną. Konieczne jest wykazanie, że na podstawie przepisów odrębnych powstało ograniczenie w zabudowie konkretnego terenu. W praktyce analiza powinna obejmować przepisy techniczno-budowlane, dotyczące usytuowania budynków, przepisy przeciwpożarowe, przepisy dotyczące przesłaniania i nasłonecznienia, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzję o warunkach zabudowy oraz inne regulacje, które mogą wpływać na możliwość zabudowy nieruchomości sąsiedniej. Dopiero po takim sprawdzeniu można stwierdzić, czy zmiana lokalizacji zwiększyła obszar oddziaływania poza działkę inwestora.
Przesunięcie, które ma wpływ
W analizowanej sprawie organy ustaliły, że przesunięcie budynku o 3 m nie spowodowało zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której został zaprojektowany. NSA uznał, że skarga kasacyjna nie wykazała przeciwnego skutku. To właśnie brak wykazania takiego zwiększenia miał decydujące znaczenie dla oddalenia skargi kasacyjnej. Najważniejsza teza wyroku sprowadza się do stwierdzenia, że sama zmiana lokalizacji budynku w stosunku do położenia zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę nie stanowi istotnego odstępstwa od tego pozwolenia. Istotne odstępstwo zachodzi dopiero wtedy, gdy w wyniku zmiany doszło do zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany. Teza ta powinna być odczytywana ściśle. NSA nie wyłączył możliwości uznania zmiany lokalizacji budynku za odstępstwo istotne. Sąd wskazał jedynie, że nie można przyjmować takiej kwalifikacji automatycznie.
| Zmiana lokalizacji jest odstępstwem od zatwierdzonego projektu. Jednak nie każde odstępstwo od projektu jest odstępstwem istotnym. Decyduje o tym ustawowy skutek, a nie odstępstwo rozumiane potocznie. W ten sposób NSA przeciwdziała nadmiernemu formalizmowi. |
Gdyby każde przesunięcie budynku na działce miało być traktowane jako istotne odstępstwo, art. 36a ust. 5 pkt 1 utraciłby sens. Ustawodawca nie posłużył się bowiem kryterium każdej zmiany projektu zagospodarowania działki lub terenu, lecz kryterium zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której został zaprojektowany.
Bez pozwolenia, a z odstępstwem
Drugą istotną tezą wyroku jest rozróżnienie robót bez wymaganego pozwolenia od robót prowadzonych z odstępstwem od zatwierdzonego projektu. NSA wskazał, że roboty budowlane wykonywane z odstępstwem od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie są robotami budowlanymi realizowanymi bez wymaganego pozwolenia. Rozpoczęcie robót przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę nie zostało przez NSA potraktowane jako działanie bez pozwolenia na budowę. Sąd przyjął, że w takich okolicznościach chodzi o wykonywanie robót z odstępstwem od dotychczasowego projektu. Organ nadzoru budowlanego powinien więc ocenić, czy odstępstwo było istotne i czy istnieją podstawy do ingerencji w proces budowlany. Rozróżnienie to ma zasadnicze znaczenie praktyczne. Brak pozwolenia na budowę i odstępstwo od zatwierdzonego projektu są różnymi stanami prawnymi. Nie powinny być mieszane, ponieważ prowadzą do innych konsekwencji procesowych. Inwestor dysponujący pozwoleniem na budowę nie traci tej podstawy tylko dlatego, że w toku realizacji pojawiła się różnica między projektem, a wykonaniem. Różnica ta musi zostać zakwalifikowana na gruncie art. 36a Pb. Nie oznacza to przyzwolenia na wykonywanie robót metodą faktów dokonanych. Oznacza jedynie, że tryb reakcji organu musi odpowiadać rzeczywistemu charakterowi naruszenia. Jeżeli odstępstwo jest istotne, organ powinien zastosować instrumenty przewidziane w Pb. Jeżeli odstępstwo nie jest istotne, nie ma podstaw do traktowania sprawy tak, jakby inwestor prowadził budowę bez pozwolenia.
Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 Pb organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. Właśnie słowo „istotnie” wyznacza granicę kompetencji organu w tej części. Organ nie powinien sięgać po postanowienie o wstrzymaniu robót tylko dlatego, że stwierdził jakąkolwiek różnicę między projektem, a rzeczywistym wykonaniem.
Różnica musi mieć charakter kwalifikowany
Przy odstępstwie od projektu budowlanego kwalifikacja ta powinna być dokonywana z uwzględnieniem art. 36a Pb. Jeżeli organ stwierdzi istotne odstąpienie, art. 51 ust. 1 pkt 3 pozwala nałożyć obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. W razie potrzeby organ może także nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem.
W analizowanej sprawie NSA zaakceptował stanowisko, że skoro przesunięcie budynku nie miało charakteru istotnego, a następnie zostało objęte decyzją zmieniającą pozwolenie na budowę, brak było podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50 i art. 51 Pb. Wniosek ten nie powinien być jednak rozszerzany na sytuacje, w których odstępstwo ma charakter istotny albo powoduje skutki w sferze praw osób trzecich. Art. 36a ust. 6 Pb przyznaje projektantowi szczególną rolę przy kwalifikowaniu zamierzonego odstąpienia. Projektant dokonuje kwalifikacji odstąpienia od projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego albo innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę. Jeżeli uzna odstąpienie za nieistotne, dołącza do dokumentacji budowy odpowiednie informacje obejmujące rysunek i opis dotyczący tego odstąpienia. W praktyce kwalifikacja projektanta nie powinna ograniczać się do krótkiego stwierdzenia, że zmiana jest nieistotna. Przy zmianie lokalizacji budynku konieczne jest pokazanie, jaka lokalizacja została zatwierdzona, jaka lokalizacja została przyjęta po zmianie, jaka jest skala przesunięcia oraz jakie skutki ta zmiana wywołuje dla obszaru oddziaływania obiektu. Należy także odnieść się do ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy, przepisów techniczno-budowlanych, wymogów przeciwpożarowych, dostępu do drogi, urządzeń budowlanych oraz ewentualnych uzgodnień.
Odstępstwo trzeba udowodnić
Dobra kwalifikacja projektanta powinna być dokumentem możliwym do obrony w aktach sprawy. Powinna zawierać nie tylko wynik, lecz także uzasadnienie. W razie kontroli organu nadzoru budowlanego albo sporu sąsiedzkiego samo hasło o nieistotności zmiany może okazać się niewystarczające. Potrzebne są rysunki, pomiary, porównanie rozwiązań i czytelne odniesienie do kryteriów ustawowych. Dla organów nadzoru budowlanego wyrok II OSK 2118/22 potwierdza, że reakcja na zmianę lokalizacji budynku musi zostać poprzedzona ustaleniami faktycznymi i kwalifikacją prawną. Organ powinien ustalić treść zatwierdzonego projektu, faktyczne usytuowanie obiektu, zakres różnicy, daty wykonania poszczególnych czynności, istnienie kwalifikacji projektanta oraz skutki zmiany dla obszaru oddziaływania obiektu. Jeżeli z akt wynika, że zmiana lokalizacji nie zwiększa obszaru oddziaływania poza działkę inwestora i nie narusza innych przesłanek z art. 36a ust. 5, organ nie powinien automatycznie uruchamiać postępowania naprawczego. Takie działanie mogłoby prowadzić do nieproporcjonalnej ingerencji w proces budowlany. Nadzór budowlany nie jest od sankcjonowania każdej różnicy projektowej, lecz od reagowania na naruszenia mające znaczenie prawne w świetle ustawy. Jednocześnie wyrok nie uzasadnia umarzania spraw bez ustalenia skutków odstępstwa. Jeżeli w aktach nie ma rysunku, opisu, kwalifikacji projektanta, danych geodezyjnych albo analizy obszaru oddziaływania, organ powinien dążyć do uzupełnienia materiału dowodowego. Umorzenie postępowania na podstawie art. 105 par. 1 k.p.a. może być prawidłowe dopiero wtedy, gdy bezprzedmiotowość wynika z ustalonego stanu faktycznego, a nie z założenia, że zmiana prawdopodobnie nie ma znaczenia.
| Wyrok II OSK 2118/22 nie powinien być traktowany jako uniwersalny argument, że przesunięcie budynku zawsze jest nieistotne. Jego znaczenie jest bardziej precyzyjne. Sąd potwierdził, że sama zmiana lokalizacji nie przesądza o istotności. O istotności rozstrzyga dopiero wpływ tej zmiany n a ustawowe kryteria z a rt. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. |
Dla inwestorów wyrok jest korzystny, ponieważ potwierdza, że nie każde odstępstwo od projektu musi prowadzić do postępowania naprawczego. Nie daje jednak podstaw do lekceważenia dokumentacji projektowej. Inwestor powinien zakładać, że każda zmiana lokalizacji budynku wymaga świadomego przeprowadzenia przez kwalifikację projektanta i właściwe udokumentowanie. Im większa skala zmiany albo im bliżej granicy działki następuje przesunięcie, tym większe znaczenie ma staranność dowodowa. Dla właścicieli nieruchomości sąsiednich wyrok pokazuje, że skuteczne kwestionowanie zmiany lokalizacji wymaga wykazania konkretnego skutku prawnego. Nie wystarcza wskazanie, że budynek został przesunięty. Trzeba wykazać, że wskutek przesunięcia powstało albo zwiększyło się ograniczenie w zabudowie działki sąsiedniej, że doszło do naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, ustaleń planistycznych albo wymogów uzgodnieniowych. Takie ujęcie zapewnia równowagę między prawem inwestora do realizacji zamierzenia budowlanego a ochroną praw osób trzecich. Pb nie powinno być instrumentem blokowania każdej korekty projektowej. Nie może też pozwalać na obchodzenie wymogów ustawowych przez pozornie niewielkie zmiany, które w konkretnym stanie faktycznym wywołują istotne skutki prawne.
Należy zatem odróżnić trzy sytuacje. Pierwsza obejmuje zmianę lokalizacji, która nie zwiększa obszaru oddziaływania, nie narusza planu miejscowego albo decyzji WZ, nie zmienia istotnych parametrów i nie wymaga nowych uzgodnień. Taka zmiana co do zasady może być kwalifikowana jako nieistotna, jeżeli zostanie prawidłowo udokumentowana. Druga obejmuje zmianę, która wywołuje jedną z przesłanek z art. 36a ust. 5. Wtedy konieczne jest uzyskanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę albo zastosowanie właściwego trybu. Trzecia obejmuje stan, w którym materiał dowodowy jest niewystarczający. Wtedy organ nie powinien przesądzać sprawy bez wyjaśnienia podstawowych okoliczności.
Ostrożnie z sąsiadami
W praktyce szczególnie ostrożnie należy traktować przesunięcia budynków w kierunku granicy działki, zmiany relacji do zabudowy sąsiedniej, zmiany układu komunikacyjnego, zmiany odwodnienia terenu, zmiany odległości przeciwpożarowych oraz przypadki, w których projekt był uzgadniany z innymi organami. W takich sytuacjach niewielka skala przesunięcia nie przesądza jeszcze o braku istotności.
Wyrok II OSK 2118/22, wzmacnia wykładnię art. 36a Pb opartą na skutkach odstępstwa, a nie na formalnym automatyzmie. Zmiana lokalizacji budynku jest odstępstwem od zatwierdzonego projektu, ale nie każda taka zmiana stanowi odstępstwo istotne. Dla istotności w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu kluczowe jest ustalenie, czy doszło do zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt został zaprojektowany, albo czy wystąpiła inna przesłanka wymieniona w art. 36a ust. 5. Wyrok porządkuje także relację między art. 36a, a art. 50 i art. 51 Pb. Roboty wykonywane z odstępstwem od zatwierdzonego projektu nie są automatycznie robotami wykonywanymi bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ nadzoru budowlanego powinien najpierw ocenić charakter odstępstwa. Dopiero ustalenie, że odstępstwo ma charakter istotny, otwiera drogę do zastosowania postępowania naprawczego w zakresie właściwym dla danego naruszenia. W praktyce oznacza to potrzebę większej dyscypliny dowodowej. Zamierzone odstąpienie powinno zostać zakwalifikowane przez projektanta przed jego wykonaniem, a w przypadku uznania go za nieistotne powinno zostać udokumentowane w dokumentacji budowy przez odpowiedni rysunek i opis. Jeżeli natomiast odstępstwo zostało już wykonane, jego ocena nie może zastępować procedury przewidzianej dla zamierzonego odstąpienia, lecz powinna służyć ustaleniu, czy zachodzą podstawy do ingerencji organu nadzoru budowlanego w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Natomiast każdorazowo kwalifikacja zmian, wraz z datą powzięcia o niej wiadomości, winna zostać określona odpowiednim wpisem do dziennika budowy.
W takim ujęciu art. 36a Pb zachowuje właściwą funkcję. Nie staje się instrumentem represji wobec każdej korekty projektowej i nie staje się narzędziem legalizacji dowolnych odstępstw. Pozostaje przepisem służącym racjonalnemu rozróżnianiu zmian istotnych i nieistotnych w procesie budowlanym.
Paweł R. Rojczyk, specjalista ds. prawnych, Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Olsztynie
Zdjęcia: archiwum autora oraz Knelsen Polska (czołówkowe)
Artykuł ukazał się w Inżynierze Warmii i Mazur” nr 1/2026 – biuletynie Warmińsko-Mazurskiej OIIB. Dziękujemy za możliwość przedruku.
| Cytowane orzeczenie i podstawowe akty Naczelny Sąd Administracyjny, wyrok z 3 kwietnia 2025 r., II OSK 2118/22, LEX nr 3901090. Ustawa z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, tekst jednolity Dz.U. 2026 poz. 524. Ustawa z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, w zakresie art. 105 par. 1. |
