Rodzaje odstępstw od projektu budowlanego, na jakim etapie procesu budowlanego możemy mieć z nimi do czynienia oraz przykłady nieprawidłowości w ich kwalifikowaniu.
W procesie budowlanym, realizowanym na podstawie projektu budowlanego zatwierdzonego w decyzji o pozwoleniu na budowę lub na podstawie zgłoszenia z projektem, możliwe jest dokonywanie pewnych korekt w stosunku do zatwierdzonego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej projektu. Korekty te, w ustawie Prawo budowlane zwane odstąpieniami, a potocznie nazywane zmianami, nie mogą jednak wykraczać poza ramy określone w przepisach. Rodzi się zatem pytanie: na jakim etapie procesu budowlanego możemy mieć z nimi do czynienia?
Aby na to pytanie odpowiedzieć niezbędne jest zdefiniowanie pojęcia proces budowlany. Choć ustawa Prawo budowlane nie definiuje tego terminu, to proces budowlany proponuję opisać w następujący sposób: Proces budowlany to ciąg czynności związanych z przygotowaniem oraz realizacją robót budowlanych – począwszy od uzyskania niezbędnych pozwoleń i dokonania wymaganych przepisami uzgodnień, poprzez wykonanie robót budowlanych, aż po ich wewnętrzne i instytucjonalne odbiory.
W trakcie procesu budowlanego, realizowanego na podstawie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, bardzo często, i zazwyczaj na wniosek inwestora, wprowadzane są zmiany, które przepisy Prawa budowlanego dzielą na dwie kategorie:
1. odstąpienia istotne, potocznie określane jako zmiany istotne oraz
2. odstąpienia nieistotne, potocznie określane jako zmiany nieistotne.
Nowelizacja ustawy Prawo budowlane, która weszła w życie 19 września 2020 r. wprowadziła nową definicję projektu budowlanego, który składa się obecnie z trzech zasadniczych elementów:
1. projektu zagospodarowania działki lub terenu;
2. projektu architektoniczno-budowlanego oraz
3. projektu technicznego (wyodrębniona z wcześniejszego projektu architektoniczno-budowlanego część obejmująca m.in.: rozwiązania konstrukcyjne, charakterystykę energetyczną, a także niezbędne rozwiązania techniczne oraz materiałowe).
Nowa, określona w nowelizacji Prawa budowlanego, zawartość projektu budowlanego wpłynęła na regulacje dotyczące istotnych i nieistotnych zmian w stosunku do zatwierdzonego, w pierwotnym pozwoleniu na budowę, projektu. Możemy mieć zatem do czynienia z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu architektoniczno-budowlanego. Dokonanie takich odstępstw jest możliwe jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej (starostę, prezydenta miasta na prawach powiatu lub wojewodę).
Jakie zatem zmiany będziemy kwalifikować jako istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub od projektu architektoniczno-budowlanego, albo od innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę. Od 19. września 2020 r. (na podstawie art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego) jest to odstąpienie w zakresie:
1) projektu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany;
2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego dotyczących:
a) powierzchni zabudowy w zakresie przekraczającym 5%,
b) wysokości, długości lub szerokości w zakresie przekraczającym 2%,
c) liczby kondygnacji;
3) warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku 13 grudnia 2006 r., w tym osoby starsze;
4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części;
5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;
6) wymagającym uzyskania lub zmiany decyzji, pozwoleń lub uzgodnień, które są wymagane do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub do dokonania zgłoszenia:
a) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-4 lub
b) przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a, oraz instalowania, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. d;
7) zmiany źródła ciepła do ogrzewania lub przygotowania ciepłej wody użytkowej, ze źródła zasilanego paliwem ciekłym, gazowym, odnawialnym źródłem energii lub z sieci ciepłowniczej, na źródło opalane paliwem stałym.
Kwalifikacji zamierzonego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu albo od projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę dokonuje projektant. W przypadku uznania, że odstąpienie jest nieistotne, projektant jest obowiązany dołączyć do dokumentacji budowy odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące tego odstąpienia. Nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego, bądź innych warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę oraz ponownego zgłoszenia.
Uwaga! Zakwalifikowanie, na podstawie siedmiopunktowego katalogu określonego w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, odstąpienia jako nieistotnego nie może naruszać obowiązujących przepisów prawa, np. warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Inaczej mówiąc – jeśli zamierzone odstąpienie nie jest zgodne z przepisami prawa, to nie może zostać zakwalifikowane jako nieistotne.
Odstąpienie od projektu technicznego nie jest kwalifikowane jako istotne lub nieistotne odstępstwo, natomiast jest dopuszczalne po dokonaniu przez projektanta zmian w tym projekcie oraz sprawdzeniu tych zmian przez projektanta sprawdzającego, o ile sprawdzenie jest wymagane. Wprowadzenie zmian w projekcie technicznym dotyczących rozwiązań, które podlegały uzgodnieniom, wymaga ponownego uzyskania tych uzgodnień.
Nieprawidłowości w kwalifikowaniu odstępstw od projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego bądź innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę.
Kwalifikacja zamierzonego odstąpienia od projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę jest rolą projektanta, nie mogą jej dokonywać inni uczestnicy procesu budowlanego, nieposiadający uprawnień projektowych. Dołączenie do dokumentacji budowy rysunku i opisu dotyczących odstąpienia od projektu ma miejsce wyłącznie w przypadku nieistotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż odstąpienie istotne wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę albo ponownego zgłoszenia.
Rola projektanta w omawianym zakresie jest niezwykle ważna, a popełnione błędy mogą wywołać daleko idące skutki terminowe, poprzez opóźnienie oddania do użytku inwestycji, a w konsekwencji straty finansowe dla inwestora. Dlatego podejmując się kwalifikacji odstępstwa warto zawsze wrócić do treści przepisów i rozważyć wszystkie aspekty odstąpienia.
Błędy w kwalifikacji odstąpienia od projektu często wynikają z braku znajomości treści omówionego przepisu zawartego w art. 36a ustawy Prawo budowlane. Pierwotnie projektant posiadał dużą dowolność w kwalifikacji odstępstw. Zmieniło się to 31. maja 2004 r., gdy do ustawy wprowadzono katalog dopuszczalnych odstępstw. Wymienione wówczas dopuszczalne zmiany w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego były bardziej restrykcyjne niż aktualnie i dotyczyły np.: wszelkich zmian w zakresie objętym projektem zagospodarowania działki lub terenu, zmian elewacji, geometrii dachu (w tym kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych). Od tamtej pory, w wyniku wprowadzonych przez ustawodawcę zmian, przepisy uległy złagodzeniu, m.in. przez: wykreślenie z przepisu kubatury, wprowadzenie dopuszczalnej granicy zmian w realizowanej powierzchni zabudowy w zakresie nieprzekraczającym 5%, a w wysokości, długości lub szerokości w zakresie nieprzekraczającym 2%.
Natomiast stosunkowo nowym odstępstwem istotnym, wprowadzonym 19. września 2020 r., jest zmiana źródła ciepła do ogrzewania lub przygotowania ciepłej wody użytkowej, ze źródła zasilanego paliwem ciekłym, gazowym, odnawialnym źródłem energii lub z sieci ciepłowniczej, na źródło opalane paliwem stałym.
Przykłady istotnych odstępstw zrealizowanych podczas budowy budynku mieszalnego jednorodzinnego w zakresie:
Nieprawidłowości w kwalifikacji odstępstw od projektu, które wynikają z braku zastosowania art.36a ustawy Prawo budowlane, są na ogół najdalej idące. Często dotyczą takich zmian w powierzchni zabudowy budynku, które nie tylko są zmianami istotnymi, daleko przekraczającymi 5%, ale także zmianami wymagającymi uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub, co gorsza, naruszającymi ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym ostatnim przypadku konsekwencją jest konieczność doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z miejscowym planem, co wiąże się z rozbiórką części wybudowanego obiektu.
Kolejnym przykładem są nieprawidłowości wynikające z zastosowania przy kwalifikacji odstępstwa jednej z wymienionych w przepisie przesłanek z pominięciem pozostałych. Nie jest wystarczające stwierdzenie, że odstąpienie w zakresie, np. projektu zagospodarowania działki lub terenu, nie zwiększa obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany, bez przeanalizowania każdej z pozostałych przesłanek wymienionych w przepisie, w tym analizy treści decyzji o warunkach zabudowy, pozwolenia właściwego konserwatora zabytków czy przepisów w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Nie można dokonać w toku realizacji inwestycji odstępstw od projektu, które naruszają przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zarówno wewnątrz budynków, jak i związanych np. z przekroczeniem wymaganych odległości od granicy. Nie jest dopuszczalne zakwalifikowanie jako nieistotne zbliżenia budynku do granicy nieruchomości, w sposób naruszający przepisy.
Częstym błędem jest nieuwzględnienie przy analizie istotności odstępstwa warunków określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Błędy te dotyczą nieuwzględnienia wymaganej linii zabudowy, wymaganej liczby miejsc postojowych (zmiana może mieć miejsce przy zmianie liczby lokali mieszkalnych), wymagań w zakresie obsługi komunikacyjnej obiektu, w tym zobowiązania do wybudowania lub przebudowy dróg.
Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2023 r. II OSK 1080/20 – „Istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego jest takie odstąpienie, które powoduje zmianę ustalonych w decyzji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zmianę przeznaczenia obiektu budowlanego czy jego usytuowania.”
Niekiedy odstępstwa od projektu są wynikiem błędów w pierwotnym projekcie w zakresie wysokości terenu i posadowienia budynku. W toku realizacji budynku powstają dodatkowe schody przy wejściach, a wynikiem tego jest brak dostępności obiektu dla osób z niepełnosprawnościami. Taką zmianę należy zakwalifikować jako zmianę istotną i zaprojektować takie rozwiązania, które zgodnie z przepisami, a więc przy wykorzystaniu pochylni, platformy lub dźwigu, umożliwią dostęp do budynku.
Rezygnacja z warunków dostępności dla osób niepełnosprawnych, poza zawartymi w części rysunkowej projektu windami, pochylniami czy miejscami postojowymi, również rezygnacja z innych warunków, najczęściej zawartych w części opisowej projektu – np. pętle indukcyjne, oznaczenia dla niewidomych, jest niestety często błędnie kwalifikowana jako odstępstwo nieistotne. Dotyczy do również rezygnacji z platform schodowych i z sanitariatów dostępnych dla osób niepełnosprawnych, co zdarza się nawet w budynkach ochrony zdrowia.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 28 maja 2014 r. II SA/Gl 1626/13: „Każda zmiana w zatwierdzonym projekcie, która dotyczy warunków korzystania z obiektu przez osoby niepełnosprawne, gdy zapewnienie takim osobom warunków niezbędnych do korzystania z obiektu jest wymagane przepisami prawa, mieści się w katalogu wyłączeń określonych w art. 36a ust. 5 pkt 5 p.b., i nie może być uznane za zmianę nieistotną.”
Nieuwzględnienie wymagań zawartych w pozwoleniu właściwego konserwatora zabytków, wydanego na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, lub wykonanie dodatkowych robót budowlanych, które nie zostały uzgodnione z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków, jest błędem, który pojawia się zarówno przy przebudowie i rozbudowie istniejących budynków podlegających ochronie, jak i przy realizacji nowych obiektów na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Takie błędy w kwalifikacji dotyczą zwłaszcza elewacji budynków, w tym liczby, rodzaju i rozmiarów otworów okiennych, zmian w zakresie kominów czy urządzeń wentylacji i klimatyzacji.
Należy pamiętać, że odstąpienie od projektowanych warunków ochrony przeciwpożarowej, będzie nieistotne, jeżeli odstąpienie to zostało uzgodnione pod względem ochrony przeciwpożarowej. Przy czym wymóg uzgodnień dotyczy zarówno projektu zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, jak i projektu technicznego. Regulacje w tym zakresie zawarte są w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 5 sierpnia 2023 r. w sprawie uzgadniania projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego, projektu technicznego oraz projektu urządzenia przeciwpożarowego pod względem zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej
(Dz. U. poz. 1563). Ważne jest, żeby pamiętać o tym, że zmian w projekcie należy dokonać przed realizacją odstępstwa. Wiele postępowań naprawczych w zakresie istotnych odstępstw od projektu wynika z braku zachowania właściwej kolejności, tj. wykonania robót przed zatwierdzeniem projektu zamiennego.
Zgodnie z Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2020 r. II OSK 3471/18 „Możliwość zaakceptowania danego odstępstwa dotyczy zamierzonych, a nie już dokonanych odstępstw.”
Należy też rozróżnić odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego od samowoli budowlanej. Jak wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 11 lipca 2023 r. II SA/Bd 69/23 „Pojęcie istotności, o którym mowa w przepisie art. 36a ust. 5 p.b. nie dotyczy sytuacji, gdy odstępstwa będą na tyle daleko idące, że w istocie oznaczają powstanie nowego, dodatkowego czy innego obiektu budowlanego niż objęty pozwoleniem na budowę. Za odstąpienie nie może być uznane wykonanie obiektu, którego projekt zagospodarowania terenu, a także projekt architektoniczno-budowlany nie przewidywały. Czym innym jest bowiem dokonanie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, a czym innym samowolna realizacja obiektu budowlanego w trakcie realizacji zamierzenia objętego zatwierdzonym projektem budowlanym.”
Paweł Łukaszewski, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania
Obraz czołówkowy autorstwa freepik
Artykuł ukazał się w „Biuletynie Wielkopolskiej OIIB” nr 3/2024. Za możliwość przedruku dziękujemy Izbie, autorowi i Mirosławowi Praszkowskiemu – redaktorowi naczelnemu Biuletynu
